Res. Nº 2009-003113

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas y cincuenta y nueve minutos del veinticinco de febrero del dos mil nueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por L.A.R.R., y Q.J.M., para que se declare inconstitucional la Ley No. 8464 que se refiere a la “Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón”, del 25 de octubre del 2005, publicada en La Gaceta No. 218 del 11 de noviembre de 2005, por estimarla contraria los artículos artículos 121 inciso 14), 50, 33, 34 y 45 de la Constitución Política, además del artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1.-

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16 horas 15 minutos del 20 de diciembre del 2005, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ley No. 8464 del 11 de noviembre de 2005, publicada en La Gaceta 218 del día 11 de noviembre de 2005, en sus artículos 1, 2 y su transitorio único porque se violenta groseramente la conservación del medio ambiente y el resguardo constitucional que tiene el Estado que garantizar, defender y preservar los ecosistemas y el equilibrio ecológico del demanio público costero, la función social de la propiedad al permitir la titulación a particulares de la zona marítimo terrestre, con el objeto de promover el desarrollo, los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, al establecer una discriminación negativa, al trato que se da a los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre. Consideran que para el caso de la norma impugnada aplica la prohibición de titular terrenos en la Zona Marítimo Terrestre, se trata de la inalienabilidad de los bienes demaniales, que no se pueden traspasar parcial o totalmente, voluntaria o forzosamente, y la posición en los términos de derecho privado no aplicaría. Que existe necesidad de analizar la colindancia con las áreas silvestres protegidas, toda vez que ambas comunidades colindan al sur con dos “áreas protegidas”, las cuales son: Cahuita con el Parque Nacional Cahuita, y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Si bien, son “reservas equivalentes” excluidas de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 73), según se a aclarado repetidamente en la jurisprudencia de la Sala y la administrativa de la Procuraduría General de la República, estiman que tienen una finalidad de un alto interés público, que tiene raigambre constitucional, que es la conservación del ambiente y en particular, la de la vida silvestre. Argumentan que el artículo 50 de la Constitución Política establece el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la obligación correlativa del Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho, disposición que encuentra amplio desarrollo en innumerable cantidad de instrumentos internacionales, según señalan en el libelo de la demanda. Los cuerpos normativos, la norma constitucional y los instrumentos internacionales se complementan para integrar el parámetro constitucional en materia ambiental, de donde surgen criterios fundamentales de interpretación como el preventivo, el precautorio o indubio pro natura, del interés público ambiental, y finalmente, el de integración. La obligación de buscar un desarrollo sostenible no escapa la elaboración de las leyes, y en este caso se pretende enmendar un yerro de parte de la Asamblea Legislativa al producir esta ley que atenta contra la defensa del ambiente y pone de manifiesto un interés de unos particulares violentando groseramente el artículo 50 constitucional, al permitir titular bienes del demanio público costero que es colindante con las áreas protegidas que revisten un interés público y que el demanio marítimo terrestre es patrimonio colectivo especialmente valioso, y un espacio natural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos. La discriminación que establece las disposiciones impugnadas infringen los artículos 33 de la Constitución Política y el 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sin una razón objetiva justificadora para establecer un trato distinto a los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, sin excluir la Zona Pública. A los demás pobladores costeros, deben ocupar los inmuebles en calidad de usuarios del dominio público, previa aprobación de solicitud formal de la Municipalidad, con observancia de requisitos legales, reserva de la Zona Pública, y sujetándose a la planificación de la zona. Sobre el quebrantamiento de los principios de irretroactividad de la Ley y de los derechos adquiridos, coinciden con lo establecido por la Procuraduría General de la República en la opinión OJ. 012- 2005 del 21 de enero de 2005, de modo tal que los alcances jurídicos de la ley impugnada, con las leyes números 15 y 166 podrían surgir posibles roces constitucionales, además de que no podrían subsistir con la Ley 6043, por la derogatoria genérica que establece de la legislación que se le oponga. Finalmente estiman como inconstitucional la desafectación de la propiedad del demanio marítimo terrestre, donde la propiedad cumple con una función social clara, para trasladarla a espacios de privatización, dificultando la precisión de los límites de lo público con lo privado, invadiendo la esfera de ambos; se tiene que la propiedad descansa en la idea de que la propiedad esta al servicio de las necesidades sociales cuando el comportamiento sea imprescindible, de manera que ensancha las atribuciones del legislador para otorgarle el demanio público a la zona marítimo terrestre, estableciendo límites y obligaciones de interés social.

2.-

A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene de defensa de intereses difusos para la preservación y protección del ambiente, que es un derecho fundamental.

3.-

Por resolución de las 09:40 horas del 20 de febrero del 2006 (visible a folio 028 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

4.-

La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 032 a 106. Señala A.L.B. E., Procuradora General de la República, que se pronuncia positivamente respecto de la legitimación directa de los accionantes fundamentado en la lesión a los intereses colectivos, con la única excepción a la lesión al artículo 45 de la Constitución Política. Estima procedente el reclamo formulado contra la ley No. 8464 por violación al artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, por la forma de desafectación. Alega que en el voto 2000-10466 de la Sala Constitucional se ha pronunciado en contra de la desafectación tácita, porque la afectación es una vinculación al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Para separarlos del fin público al que están vinculados se requiere de un acto legislativo expreso y concreto. La ley impugnada no realiza la desafectación de la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo en forma expresa, sino mediante el recurso de declaratoria de ciudad, la excepción de la Zona Pública del uso común y la autorización a promover informaciones posesorias sobre los terrenos. Sobre la declaratoria de ciudad sin creación de cantón, ni fijar los límites de aquella y recabar el informe de la Comisión Nacional de División Territorial manifiesta que la primera versión del Proyecto declaraba “área urbana” los cuadrantes de Cahuita y Puerto Viejo del Cantón de Salamanca de acuerdo con las leyes No. 35 de 1915 y 166 de 1935. La Procuraduría objeto la equívoca asimilación del concepto de área urbana con el de ciudad y se optó por declarar ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo (artículo 1°) sin cumplir con lo previsto en el artículo 15 in fine de la Ley 4366. Esto no consta en el expediente legislativo y la Sala debe ponderar esta situación. La Ley sobre Divisón Territorial Administrativa No. 4366 creó la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, como órgano encargado de asesorar a los Poder Públicos en asunto de división territorial administrativa, y rige la creación de provincias, cantones y distritos, delimitación y forma de resolver los conflictos limítrofes que surjan entre esas unidades territoriales. Sostiene que con la tesis de que la declaratoria de ciudad apareja la ineludible creación de un cantón, habría un vicio en la hecha por la Ley 84634, que trasciende al plano constitucional, con violación de los artículos 50, 124 inciso 14 y 168 in fine. Un problema adicional de la Ley impugnada es que no define los límites de las ciudades declaradas, lo que es de exclusiva competencia legislativa ya que implica una desafectación de la zona marítimo terrestre. Esta ley contraviene los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad y acarrea un vicio esencial que impide su ejecución. La ciudad es la población cabecera de cantón; por mandato de la Constitución requiere de ley reforzada, con aprobación de dos tercios de la totalidad de los votos de la Asamblea Legislativa. Afirma también que hay lesión al principio constitucional de intangibilidad de la Zona Pública toda vez que el artículo 2° de la Ley 8464, después de reafirmar –con ligeras variantes- el enunciado de la 6043 (art.20), sobre el uso común de la Zona Pública, exceptúa para Cahuita y Puerto Viejo “a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de (40) cuarenta años”. La norma se opone al principio constitucional sentado por la Sala acerca de la Zona Pública, la cual podría resultar ser intangible para el legislador (Voto 1997-05210). Se irrespeta la playa, aun cuando la Ley 6043 no se aplica a los perímetros de las ciudades litorales, en ellas rige la Ley de Aguas que tutela el carácter público estatal de las playas. La ley 8464 implícitamente autoriza titular la playa en desmedro de sus relevantes funciones: recreación, sano esparcimiento, libre tránsito, soporte y control de las operaciones y usos marítimos, etc. Se da de igual manera, la desafectación retroactiva en perjuicio del demanio marítimo terrestre, con lo que coincide con lo alegado por los accionantes, al permitir titulaciones posesorias en perjuicio del demanio marítimo terrestre, el que es insusceptible de posesión privada, no cabe la usucapión en su contra. Excluye el régimen demanial de la Zona Pública a favor de “las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años, y por otra, fija un plazo “improrrogable” de “un (1) año”, contado a partir de su vigencia, para que los poseedores de parcelas que no tenga escritura pública inicien el trámite de información posesoria. Si los presuntos poseedores tienen un plazo anual, “improrrogable” (de caducidad), para interponer las diligencias de información posesoria, es porque la pretendida “posesión” de cuarenta años ya transcurrió. Luego, la ley es retroactiva, en menoscabo del interés público que tutela el demanio litoral. La ley busca desafectar la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo afectada al domino público. Ello significa que era imposible que los particulares poseyeran a título de dueño, por espacio de cuarenta años, y demás condiciones requeridas para titularla a tenor de la Ley de Informaciones Posesorias. La ley es entonces de imposible aplicación, lo que contradice el principio de razonabilidad. Cita el contenido de la Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República O.J.-012-2005. Objeta también la ley porque operó la caducidad de las Leyes No. 35 de 5 de julio de 1915 y 166 del 22 de agosto de 1935 y afectación a dominio público de los terrenos no reducidos legítimamente a propiedad privada. El acto de otorgamiento del Gobernador era constitutivo, no declarativo, dependía de una liberalidad sujeta a un plazo perentorio de seis meses, una vez transcurrido los terrenos no reducidos a propiedad privada con ocasión del trámite ante el Gobernador, quedaron incorporados automáticamente al dominio público, en virtud de la afectación genérica que regía para los dos litorales y las que sobrevinieron como la Ley de Aguas, Código Fiscal, etc. Sobre la violación al artículo 50 de la Constitución Política como la correlativa obligación de defender y preservar el dominio público litoral, sus ecosistemas y equilibrio ecológico, patrimonio de gran valía, que ha de conservarse para uso y disfrute colectivos y el desarrollo sostenible. Es procedente el reclamo pues se desprotege el demanio costero de Cahuita y Puerto Viejo, colindante con importantes áreas silvestres protegidas, al permitir su titulación, lo que atenta contra la defensa del ambiente y pone de manifieste el interés de unos particulares. Afirma que la técnica demanial es medio eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres. D. pone en peligro su integridad física. Considera también procedente el reclamo sobre la violación a los artículos 33 de la Constitución Política y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Lo señalado recoge lo expuesto por la PGR O.J.-004- 2005 y 012-2005, vertidas con ocasión de las consultas del Proyecto que originó la Ley 8464. En cuanto al principio de irretroactividad resulta infringido por la Ley 8464, al desafectar hacia el pasado el dominio público marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo. Más no por las Leyes 35 y 166, a las que los actores extienden la violación, alegando que se restablece su vigencia, y el “conflicto que podrían tener esas dos normativas con la Ley 6043”. El texto que aprobó la Asamblea Legislativa es distinto. En la Ley 8464 difiere por completo el presupuesto para obtener el derecho, pues ya no es – como sucedió con aquellas – una mera liberalidad que confería el Estado, a través del Gobernador, sino que la propiedad se debe adquirir por una prescripción positiva extraordinaria (de más de cuarenta años), ejerciendo una posesión sobre el inmueble en calidad de dueño, en forma continua, pública, pacífica e ininterrumpida (artículo 856 del Código Civil, al que remite el artículo 1°, pfo.2° de la Ley No. 139). Todo lo cual habrá de demostrarse en un trámite de titulación judicial, cumpliendo los demás requisitos de la Ley de Informaciones Posesorias. Lo que se planteó en la Opinión Jurídica O.J.-012- 2005, sería la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes preconstitucionales si efectivamente se hubiera restablecido la vigencia de las Leyes No. 35 y 166. Estima la Procuradora que el alegato referente al artículo 45 de la Constitución Política, no es atendible, por cuanto el concepto de función social de la propiedad privada se liga a las limitaciones no indemnizables impuestos a ese derecho por razones de interés general (artículo 45 párrafo 2° de la Constitución). El dominio público, si bien tiene como fin prioritario la satisfacción del interés público, a que está afectado bajo el régimen jurídico especial que lo caracteriza, configura una modalidad diversa de propiedad. En tanto la propiedad privada se rige por el artículo 45 de la Constitución y la normativa pertinente del Código Civil, “la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14 del artículo 121 Constitucional, de modo que su naturaleza es virtualmente diferente” (Sentencia No. 1994-3793). Posteriormente mediante escrito que corre al folio 241 aporta documentos adicionales con carácter ilustrativo a efectos de observar que se pretende titular hasta el mar terrenos de la zona marítimo terrestre de Cahuita, con base en la ley impugnada.

5.-

Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 052, 053 y 054 del Boletín Judicial, de los días 14, 15 y 16 de mayo del 2006 (folio 171).

6.-

El señor W.R.G., en su calidad de P. de la Asociación Talamanqueña de Ecosturismo y Conservación, presenta coadyuvancia pasiva (folio 172) e indica en resumen que:

1. Cabe una interpretación restrictiva conforme a la Constitución, por lo que la acción debe declararse sin lugar; b) Tiene legitimación para coadyuvar pues la asociación se dedica a asuntos de protección ambiental; c) Los argumentos de los actores se centran en reproches de modificación a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, cuando tales argumentos son inadmisibles puesto que la ley posterior deroga la anterior que se le oponga. En otras palabras, tales argumentos son de legalidad y no de constitucionalidad; d) La ley 166 del 22 de agosto de 1935 para Puerto Viejo y la Ley 35 del 05 de julio de 1915 para Cahuita son de primordial importancia, pues estas leyes permitirían a los pobladores de esos lugares inscribir su propiedad bajo las estrictas condiciones establecidas en esas mismas leyes. La ley aquí impugnada resulta incomprensible de no traerse a colasión tales leyes. La excepción contemplada en el párrafo segundo de la ley impugnada aplica sólo a los habitantes de Cahuita y Puerto Viejo que hubieren podido calificar bajo las exigencias de las citadas leyes no.166 y no.35, y además sean legalmente poseedoras por más de cuarenta años. De lo cual se desprende que los lotes a beneficiarse son únicamente 17 hectáreas del cuadarante de Cahuita y 13 hectáreas en Puerto Viejo. El poder legislativo permitió que los habitantes de Cahuita y Puerto Viejo gozaran de título de propiedad incluso en la hoy denominada zona marítimo terrestre. Según los propios actores la Ley sobre la Zona marítimo terrestre no.6043 de 1977 derogó tácitamente las leyes no.166 de 1935 y no.35 de 1915, con lo cual entonces, en el caso de Puerto Viejo al menos de 1935 a 1977 y en el caso de Cahuita de 1915 a 1977, se adjudicó el título de propiedad a los pobladores. En ambos supuestos con independencia de la distancia entre la propiedad y la línea de la pleamar ordinaria. Siendo entonces que la ley impugnada en esta acción no hace más que abrir de nuevo la oportunidad para los pobladores de Cahuita y Puerto Viejo que hubieran podido hacer inscribir su propiedad antes del inicio de la vigencia de la Ley sobre la Zona marítimo terrestre. Posteriormente aporta prueba adicional indicando que las pocas personas que tienen posesión frente al mar no ponen en peligro en modo alguno el Parque Nacional Cahuita (folio 228).

7.-

La señora C.A.U., en su calidad de poseedora en precario de una finca en Puerto Viejo de Limón, presenta coadyuvancia pasiva (folio 225) e indica en resumen que la acción planteada es violatoria de los derechos de igualdad, propiedad y justa repartición de la riqueza por lo que debe ser declarada improcedente.

8.-

Mediante resolución de las 07:50 horas del 26 de mayo del 2006 se admitieron las coadyuvancias presentadas (folio 236).

9.-

Mediante escrito que corre al folio 241 la Procuradora General de la República, aporta con carácter ilustrativo copia de un plano catastrado en el cual se pretende titular hasta el mar terrenos de la zona marítimo terrestre de Cahuita.

10.-

Mediante escrito presentado el 28 de abril del 2008, se apersona P.J.H., nacional de Canadá, quien inició trámite de información posesoria (folio 244).

11.-

Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

12.-

En los procedimientos se ha cumplidolas prescripciones de ley.

R. elM.C.C.; y,

Considerando:

A.-

CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

I.-

Objeto de la impugnación.- Los accionantes impugnan la totalidad de la Ley No. 8464 que se refiere a la “Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón”, del 25 de octubre del 2005, publicada en La Gaceta No. 218 del 11 de noviembre de 2005. Cuyo articulado dispone lo siguiente:

Artículo 1º— Decláranse ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, de la provincia de Limón.

Artículo 2º— La zona pública referida en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no podrá ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso; nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella y estará dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas. La municipalidad respectiva deberá dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el tránsito libre y seguro de las personas, así como el uso público de dicha zona.

Se exceptúa de la disposición anterior, a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años.

Transitorio único.— Dentro del improrrogable término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de esta Ley, los poseedores de parcelas comprendidas en las áreas citadas en el artículo 1 anterior, que no posean escritura pública, deberán iniciar las gestiones para escriturar, mediante el procedimiento que establece al efecto la Ley de Información Posesoria, Nº 5257, de 31 de julio de 1973, y sus reformas.

Rige a partir de su publicación.

Estiman los accionantes que dicha ley es contraria a los artículos 121 inciso 14), 50, 33, 34 y 45 de la Constitución Política, además del artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto:

1. Violación al art.121 inciso 14) sobre la inalienabilidad e imprescriptibilidad del régimen especial de propiedad del Estado de la zona marítimo terrestre, al establecer titulaciones posesorias o discusiones judiciales relativas a la tenencia o “posesión” de espacios de dominio público en detrimento de la titularidad y posesión que de pleno derecho tiene el Estado. B) Violación de los artículos 50 y 121 inciso 14) al desproteger bienes del ambiente, de patrimonio público nacional en el demanio costero, que han de conservarse para uso y disfrute de las presentes y futuras generaciones. C) Violación de los artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, al establecer una discriminación negativa, pues sin aparente razón objetiva justificadora los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo se les confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre sin excluir siquiera la zona pública mientras que a los pobladores costeros del resto del país sólo se les permite ocupar los inmuebles en calidad de usuarios del dominio público. D) Violación al artículo 34 Constitucional, principio de irretroactividad de la ley por restablecer la vigencia de las leyes n°15 y 166 y el conflicto que podrían tener con la Ley 6043, que sujetó al régimen jurídico público la milla marítima o la zona marítimo terrestre a lo largo de las costas de ambos litorales. E) Violación al artículo 45 Constitucional al desafectar la propiedad del demanio marítimo terrestre, donde la propiedad cumple con una función social, por calificar a C. y Puerto Viejo como ciudades.

II.-

Sobre el rechazo de la coadyuvancia de P.J.H..- Mediante escrito presentado el 28 de abril del 2008, se apersona P.J.H., nacional de Canadá, quien inició trámite de información posesoria (folio 244) a presentar sus alegatos como coadyuvante. Sin embargo, su apersonamiento se rechaza dado que el escrito fue presentado fuera del plazo legal establecido para tener por admitida su coadyuvancia. Conforme al artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional es dentro de los primeros quince días posteriores a la primera publicación del edicto en que las partes con interés legítimo pueden apersonarse a efectos de coadyuvar. Dado que la primera publicación lo fue el 14 de marzo del 2006, que el plazo de quince días venció el 4 de abril del 2006 y que el señor J. se apersona hasta más de dos años después, en el 2008, se rechaza la coadyuvancia presentada.

III.-

Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos; cuando se trate de intereses que atañen a la colectividad; o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el F. General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Sobre la posibilidad de acudir en defensa de “intereses difusos” esta S. ha establecido que estos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta S. ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros.

IV.-

La legitimación de los accionantes en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto o interés difuso, como lo es la defensa del demanio público (correspondiente a la zona marítimo terrestre) y el derecho al medio ambiente. Precisamente por estar en juego bienes de dominio público que involucran la tutela al ambiente, esta Sala entiende que estamos ante una acción que pretende la tutela de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, por lo que los actores se encuentran perfectamente legitimados para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Además, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía y se cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

V.-

1. Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el examen de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizará primero de manera general el tratamiento jurisprudencial constitucional de la zona marítimo terrestre, para posteriormente analizar cada uno de los alegatos esbozados por los accionantes.B.-ANÁLISIS DE LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDADV.-En general sobre la protección constitucional de la zona marítimo terrestre.- En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte del patrimonio nacional como un bien de dominio público.
2. Sobre los bienes demaniales en general: Al respecto, la doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (bienes dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino o vocación, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, ya que, precisamente se afectan para darles un destino público especial en el que se encuentre comprometido el interés público, en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil: “Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público.”Nótese que el énfasis de la diferenciación se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común. B) Sobre los atributos de los bienes demaniales: La titularidad de los bienes de dominio público la ostenta el Estado en su condición de administrador, con lo cual debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la “Nación” y conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalenables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado. Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional. C) Sobre la demanialidad de la zona marítimo terrestre: La demanialidad de la zona marítimo terrestre queda dispuesta en forma expresa en el artículo 3.I. de la Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos: “Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional: I.- Las playas y zonas marítimas “; y en el artículo 1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre, en tanto dispone textualmente: “La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible.”De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas. D) Sobre la definición de lo que se entiende por zona marítimo terrestre: En cuanto a la definición de la zona marítimo terrestre, debemos recurrir a la misma ley de referencia (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) que en su artículo 9 la determina de la siguiente manera:”[…] la franja de los doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar al descubierto en la marea baja.Para los efectos legales, la zona marítimo-terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del C. que estará bajo dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o leyes especiales.”De tal suerte, que para el litoral Pacífico, la línea de pleamar es el contorno o curva de nivel que marca la altura de ciento quince centímetros sobre el nivel medio del mar; y para el litoral Atlántico, es el contorno que marca la altura de veinte centímetros sobre ese mismo nivel, según lo dispone el inciso ch) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. A su vez, debe tenerse en claro que la zona marítimo-terrestre está divida en dos zonas (al tenor de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley de referencia): la primera, denominada como zona pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria; y la segunda, llamada zona restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, que es en la que legítimamente pueden otorgarse concesiones, según los requerimientos que el ordenamiento establece al efecto. En cuanto a la primera –zona pública–, el inciso h) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre la define como el litoral, sea, la orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas; de manera que comprende las siguientes zonas: la ría, definida en los artículos 9 de la Ley y 2 inciso f del Reglamento de la Ley de la zona marítimo- terrestre como la parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta donde llegan las mareas; de manera, que comprende la franja de los doscientos metros contigua a las rías; los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar (artículo 10 de la Ley de la zona marítimo-terrestre); los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas. Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo- terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal. A su vez, se dispone como zona restringida a partir de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por cuanto extiende el concepto de zona marítimo terrestre a porciones del territorio nacional que puede encontrarse a kilómetros de la costa; lo cual también lleva a confusión, por estimarse que los terrenos aledaños al manglar pueden ser objeto de posesión legítima; las islas, islotes y peñascos marítimos y los terrenos y rocas que el mar deje al descubierto en la marea baja (párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de referencia); y, los doscientos metros contiguos, y a ambos lados del sistema de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley que rige esta materia. (En igual sentido, consultar las sentencias número 0447-91, 1556-91, 2306-91, 1347-95, 320-96, 1345-96, 0304-98, y 2006-0454.). E) Sobre la demanialidad de la zona marítimo terrestre a lo largo de la historia costarricense: A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. En un principio, el área reservada era de una milla de ancho, por lo que se le conocía -y aún en nuestra época- como la “milla marítima”. La normativa de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la etapa de formación del Estado costarricense. En esta ley se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, con lo que se recogió un precepto anterior, de la época colonial (Real Cédula, del quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro). Esta disposición se mantuvo a lo largo de toda la legislación emitida en el siglo XIX. Es importante resaltar que en algunas normas de ésta época, expresamente se resalta el carácter demanial de esta zona, como en el caso del Código General de mil ochocientos cuarenta y uno, que consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público. Asimismo, en la Ley número 7, de treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, se ratifica la “idenunciabilidad” de los terrenos de la milla marítima, esto es, la imposibilidad de titular las tierras de esta zona. En la Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, se califica esta franja de tierra con la denominación de “zona marítimo terrestre”, que expresamente se afecta como bien demanial –como bien de dominio público–, y en consecuencia, se incorpora al patrimonio nacional. En el Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco se dispuso la prohibición de enajenar los terrenos comprendidos en una milla de latitud a lo largo de la costa de ambos mares. Ya en el siglo XX, la primera normativa a que hizo referencia la zona marítimo terrestre fue la Ley número 75, de treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, que reafirmó el carácter demanial de estas tierras, así como la imposibilidad de explotar y usufructar de ellos. Por su parte, la Ley número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisó, con exactitud, su extensión, al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos metros –medida que corresponde a una milla exacta–, a partir de la pleamar ordinaria, y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta mil novecientos cuarenta y dos, en que a partir de las Leyes número 19, de doce de noviembre, y la Ley número 201, de veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, se redujo su extensión, a doscientos metros para ambas costas; provocando así, las primeras desafectaciones de este bien, en relación a todos aquellos terrenos más allá de la determinación hecha, y su consecuente apropiación particular. Es decir, a partir de estas dos disposiciones y a excepción de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, el resto de los mil seiscientos setenta y dos metros dejaron de ser de dominio público desde el momento en que pudieron se reducidos a dominio privado. Sin embargo, los terrenos contenidos en los doscientos metros exceptuados por las dos leyes precitados, continuaron siendo bienes de dominio público, no reducibles a dominio privado por ser inalienables e imprescriptibles. Entonces, es correcto sostener que la zona marítimo terrestre quedó, a partir de las leyes mencionadas, con una extensión de doscientos metros contados a partir de la pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial. Esta medida, junto con el carácter demanial de los terrenos allí comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, y se repitió en la Ley Forestal No. 4465, de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y en la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta. Especial mención debe hacerse de la Ley número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta, en tanto al tenor de lo dispuesto en su Transitorio III., se desafectaron ciento cincuenta metros de los doscientos metros, después de los primeros cincuenta metros contados a partir de la pleamar, al autorizarse a los particulares que hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas en ese sector, a inscribirlos por medio del trámite de informaciones posesorias ante las autoridades jurisdiccionales (no administrativas). Ante la gran cantidad de abusos que se cometieron al tenor de la vigencia de esta disposición, sea, desde el doce de mayo de mil novecientos setenta, es que se deroga mediante Ley número 5602, de cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, la cual entra en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta número 206, del catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno; sea que tuvo una vigencia de diecisiete meses y dos días. En sentencia número 007-93, de las 15:05 horas del 20 de enero de 1993, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia hace un recuento de esta evolución histórica, de la siguiente manera:

[…] muchas han sido las disposiciones normativas que de alguna u otra forma han establecido regulaciones sobre la zona marítimo terrestre, antes más conocida como milla marítima. Algunas de ellas –las más importantes– son las siguientes: Ley No. 162 de 8 de junio de 1828, Decreto No. 12 de 10 de diciembre de 1839, Ley No. 14 de 26 de febrero de 1840, Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, Decreto No. 4 de 30 de julio de 1858, Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, Ley No. 42 de 13 de agosto de 1875, Ley No. 22 de 7 de febrero de 1881, Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 y sus reformas, Código Fiscal de 1885 (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), Ley No. 58 de 29 de julio de 1892, Ley No. 7 de 4 de noviembre de 1892, Ley No. 15 de 27 de marzo de 1896, Ley No. 60 de 13 de agosto de 1914, Ley No. 82 de 5 de abril de 1923, Ley No. 75 de 30 de agosto de 1924, Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, mediante la cual se reformó el Código Fiscal de 1885, Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, Ley General de Terrenos Baldíos No. 13 de 10 de enero de 1939, Decreto No. 6 de 2 de abril de 1940 (Reglamento a la Ley General de Terrenos Baldíos), Ley No. 19 de 12 de noviembre de 1942, Ley No. 201 de 26 de agosto de 1943, Decreto Ley No. 500 de 19 de abril de 1949, Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, Ley No. 2906 de 24 de noviembre de 1961, Ley No. 4071 de 22 de enero de 1968, Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558 de 22 de abril de 1970, Ley No. 4928 de 17 de diciembre de 1971 que reformó la anterior y Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, que la suspendió. No es del caso hacer una exhaustivo análisis de las diversas disposiciones normativas sobre la materia; sin embargo, es necesario señalar que desde la primera disposición jurídica emanada en la época republicana –Ley No.162 de 28 de junio de 1828– se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, que según lo consignado en el Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, era así desde la época colonial por disposición de la Real Cédula de 15 de octubre de 1754. A todo lo largo del siglo XIX, las diversas leyes emanadas reafirman este concepto disponiendo la reserva de una milla marítima a lo largo de ambos litorales. Los Reglamentos Generales de la Hacienda Pública de 1839, 1858 y 1868, mantuvieron la reserva creada en 1828; pero, para los efectos, lo importante a tomar en cuenta es la clara determinación, en la legislación promulgada en el siglo pasado, de la llamada milla marítima como un bien de dominio público, con su consiguiente carácter de inalienabilidad e indenunciabilidad. Así, por ejemplo, el Código General de 1841 consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público; la precitada Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, reafirmó el carácter indenunciable de los terrenos de la milla marítima; en la Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 -única disposición del siglo XIX en la cual se usó el término Zona Marítimo Terrestre- se calificó a dicha zona como de dominio público; y el Código Fiscal de 1885 estableció que no podían enajenarse los terrenos comprendidos en una zona de una milla de latitud a lo largo de las costas de ambos mares.

1. Con lo cual, es claro que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.”Resulta claro entonces, sin demérito del antecedente de la época colonial señalado, que desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de terreno a los largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos –las tierras realengas de la Colonia– sino que siempre ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo tanto, no reducibles a propiedad privada. En la legislación sobre la materia promulgada a lo largo del siglo XX –hasta culminar con la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No.6043 de 2 de marzo de 1977– se mantuvo, obviamente, el calificativo de bienes de dominio público de los terrenos comprendidos en dicha zona. Como resultado de la evolución legislativa del siglo XIX, la zona marítimo terrestre comprendía la parte de las costas de ambos mares bañadas por el flujo y reflujo, extendiéndose hasta la distancia de una milla tierra adentro. Comprendía, además, las márgenes de los ríos hasta el sitio en que fueran navegables o fueran afectados por las mareas. La legislación de este siglo fue precisando la extensión de la zona así como los elementos que formaban parte de ella, pero en ningún momento negó su carácter de bien demanial y, en consecuencia, su imprescriptibilidad e inalienabilidad; […]De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor.” (Sentencia número 007-93, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)En la actualidad, la zona marítimo-terrestre, o zona costera es regulada mediante Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, y por su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica. Sobre esta normativa, en sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, este Tribunal Constitucional “acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil“, motivo por el cual, no se infringe el artículo 45 constitucional, que exige que la adopción de cualquier la limitación del derecho de propiedad se debe hacer mediante ley mediante mayoría calificada:”Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. T. en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas. La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación –bastante profusa– en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de «cosa común» a que se referían los romanos.”En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por disposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional.VII.-En general sobre la Ley No. 8464 “Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón”, del 25 de octubre del 2005.- Mediante la ley no.35 de 1915 para la zona de Cahuita y la ley no.166 de 1935 para la zona de Puerto Viejo se permitió -con carácter excepcional frente a la legislación imperante por la época que predicaba la demanialidad de la entonces llamada milla marítima (ver al respecto la ley de Aguas, Nº 8 de 26 de mayo de 1884, artículo 20, y Código Fiscal, Ley N° 8 de 31 de octubre de 1885, artículos 509 y 510, éste reformado por la Ley N° 11 de 22 de octubre de 1926, entre otras)- que los ocupantes de la zona adquirieran título de propiedad privada. Ambas leyes estuvieron vigentes hasta 1977 cuando se dicta la Ley de la Zona Marítimo Terrestre No.6043, la cual declara la zona marítimo terrestre (tanto la zona pública como la zona restringida) parte del patrimonio nacional que pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible (según su artículo 1°), y además derogó todas las leyes anteriores que se le opusiera (según su artículo 82°). Con lo cual se tenía entendido que las leyes mencionadas de 1915 y 1935 quedaron derogadas y ya no podrían inscribirse títulos de propiedad privada en la zona de Cahuita y Puerto Viejo. Posteriormente, en el Alcance no.42 de la Gaceta no.159 del 20 de agosto del 2003 salió publicado el proyecto de ley no.15320 presentado por el diputado E.P.B., con el objetivo implícito de “revivir” la vigencia de las leyes no.35 y no.166 mencionadas para permitir que dentro del plazo de un año los poseedores de parcelas en la zona que no hubieren iniciado gestiones para escriturar antes lo pudieran hacer, aspecto ya de por sí cuestionable porque una vez que entró en vigencia la Ley no.6043 Ley de la zona marítimo terrestre en 1977, esta zona pasó a quedar afectada por el régimen de dominio público. El proyecto entró en discusión en la Asamblea Legislativa, entre los argumentos que se dieron se dijo que por no haberse excluido de la ley de zona marítimo terrestre las zonas de Cahuita y Puerto Viejo se había cometido una injusticia social, así que la ley en cuestión lo que haría sería reinvindicar los derechos históricos de población que tienen más de cien años de vivir ahí. Véase el acta del Plenario Legislativo no.079 del 04 de octubre del 2005 donde el proponente del proyecto expresa: “… en el 77 hubo un problema de desconocimiento y se eliminó y se derogó esa ley.// El artículo 82 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre … Hicieron excepciones, lo que reclamamos hoy es por qué no se exceptuó una población que existía...” (al folio 060). Al final el resultado fue la ley No. 8464 “Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón”, del 25 de octubre del 2005, mediante la cual se establecieron varias disposiciones que fueron más allá del proyecto original, a saber: primero la declaratoria de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo como ciudades del cantón de Talamanca (artículo 1º). Se presume que ello fue así justamente para excluir la aplicación de la Ley de la Zona marítimo terrestre a la zona, dado que el artículo 6° indica que “Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales…”. Segundo, la reiteración de que la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso, y la obligación municipal de garantizar el uso público de dicha zona (párrafo primero del artículo 2º). Tercero, la posibilidad de que las personas que demuestren ser poseedoras por más de cuarenta años puedan alegar derechos de posesión sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre (párrafo segundo del artículo 2º), que aunque la norma no lo dice se entiende que únicamente para Cahuita y Puerto Viejo; y cuarto, el otorgamiento de un plazo de caducidad de un año a dichos poseedores para que inicien un procedimiento de información posesoria a efectos de titular propiedad privada dentro de dicha zona pública (transitorio único). Según se observa, el objetivo primordial lo fue el autorizar la titulación en la zona marítimo terrestre de terrenos en Cahuita y Puerto Viejo, fijando el trámite, condiciones y plazo.VII.-Sobre cómo la Ley impugnada resulta contraria al Derecho de la Constitución Política.- Por las razones que se expondrán a continuación, esta S. concluye que las disposiciones de la ley impugnada mencionadas en el considerando anterior –con excepción de la segunda- resultan flagrantemente contrarias al Derecho de nuestra Constitución Política.
2. Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisionesque pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. Nótese por ejemplo que Cahuita limita con el Parque Nacional Cahuita y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que resulta inconciliable con todas las actividades que se desarrollan en las ciudades. De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía. Ahora bien, aplicando todo lo dicho a la ley impugnada, resulta claro que las disposiciones contenidas en la ley, que se apuntaron supra (la declaratoria de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo como ciudades del cantón de Talamanca; y la posibilidad de que las personas que demuestren ser poseedoras por más de cuarenta años puedan alegar derechos de posesión sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre) resultan contrarias al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, y con ello a los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política. Lo anterior porque, por un lado, el artículo primero de la ley en cuestión (cuya literalidad expresa “Artículo 1º— Decláranse ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, de la provincia de Limón.”) está declarando como ciudades parte de la zona pública de Cahuita y Puerto Viejo, lo cual –según se dijo- es totalmente incompatible con el dominio público, al responder a lógicas diferentes el establecimiento de una zona pública con el de un área urbana. Este Tribunal entiende ello así pues, al no fijarse los límites de la ciudad se entiende que abarcan aún la zona pública y el resto de la zona marítimo terrestre. Todo ello sin entrar a analizarse -básicamente porque los accionantes no lo argumentan- la posible violación al artículo 168 Constitucional –en los términos expresados por la Procuraduría General de la República- al indicar que la normativa impugnada viola además tal norma constitucional por crear una ciudad sin crear un cantón, sin fijar sus límites o sin recabar el informe de la Comisión Nacional de División Territorial. Por otro lado, porque el segundo párrafo del artículo segundo de la ley en cuestión (cuya literalidad expresa en lo que interesa “Artículo 2º— La zona pública referida en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no podrá ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso; nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella y estará dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas. … Se exceptúa de la disposición anterior, a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años.”) está posibilitando el dominio privado de la zona pública cuando permite a los poseedores por más de cuarenta años alegar derechos de posesión, de ocupar privadamente y hasta de inscribir propiedad privada –según el transitorio-. Esta S. no desconoce la intención original del proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada; sin embargo, nótese que la posibilidad de escriturar propiedades en la zona marítimo terrestre de las zonas de Cahuita y Puerto Viejo estuvo abierta desde 1935 a 1977 para Puerto Viejo y desde 1915 hasta 1977 para Cahuita, así que los pobladores originarios de la zona tuvieron dicho lapso de tiempo para adquirir sus tierras ancestrales. Ya para 1977 con la entrada en vigencia de la Ley de la zona marítimo terrestre y en el nuevo marco constitucional, la zona marítimo terrestre adquirió el estatus y la protección constitucional y legal del demanio público, sin que fuera posible dar marcha atrás a dicha protección por las razones expresadas supra. Por otro lado, además de violentarse los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política, también se estaría frente a un trato diferenciado odioso en violación del artículo 33 Constitucional al permitir –en detrimento del dominio público- a los pobladores de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo poder apropiarse de parte de la zona pública, cuando en el resto del país tal posibilidad está absolutamente vedada.En conclusión, este Tribunal Constitucional coincide con los alegatos de los accionantes y de la Procuraduría General de la República, considerando que la Ley No. 8464 “Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón”, del 25 de octubre del 2005, es inconstitucional por violentar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre y con ello de los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política ya que posibilitan la posesión privada y la usucapión; además de violentar el artículo 33 constitucional al crear un trato privilegiado para cierta parte de la población.

IX.-

B) Violación al principio de irretroactividad, los accionantes, en una expresión poco clara de este alegato, indican que la ley restablece la vigencia de las leyes n°35 y 166, sin dar mayores explicaciones del fundamento de tal aseveración y sin que el restablecimiento de leyes derogadas sea considerado como un caso de retroactividad (vigencia hacia el pasado de una ley presente) sino de ultractividad (vigencia presente de una ley pasada), confundiendo ambos conceptos. Por su parte, la Procuraduría General de la República expresa que sí se está frente a la violación del principio de irretroactividad pues la ley en cuestión desafecta hacia el pasado el dominio público marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo, con fundamento en que, al indicarse en el Transitorio (cuya literalidad expresa “Transitorio único.— Dentro del improrrogable término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de esta Ley, los poseedores de parcelas comprendidas en las áreas citadas en el artículo 1 anterior, que no posean escritura pública, deberán iniciar las gestiones para escriturar, mediante el procedimiento que establece al efecto la Ley de Información Posesoria, Nº 5257, de 31 de julio de 1973, y sus reformas.”)que los presuntos poseedores tienen un plazo anual improrrogable para interponer las diligencias de información posesoria es porque la pretendida “posesión” de cuarenta años –mencionada en el artículo segundo de la ley- ya transcurrió, lo que hace la ley de aplicación retroactiva en menoscabo del interés público que tutela el demanio litoral. Al respecto, este Tribunal no comparte las apreciaciones de los recurrentes ni de la Procuraduría y considera que la ley impugnada, no está violando el principio de irretroactividad.

X.-

Sobre la desestimatoria del alegato de violación al derecho de propiedad privada.- Finalmente, sobre el alegato de los accionantes de violación al artículo 45 constitucional por la función social de la propiedad, no encuentra este Tribunal mérito para acoger tal argumento, pues –tal como lo expresa la Procuraduría- el concepto de función social de la propiedad privada se liga a las limitaciones no indemnizables impuestas a ese derecho por razones de interés general (artículo 45, párrafo 2°, de la Constitución). Mientras que el dominio público, si bien tiene como fin prioritario la satisfacción del interés público, a que está afectado bajo el régimen jurídico especial que lo caracteriza, configura una modalidad diversa de propiedad. En tanto la propiedad privada se rige por el artículo 45 de la Constitución y la normativa pertinente del Código Civil, la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14 del artículo 121 Constitucional, de modo que su naturaleza es virtualmente diferente. En conclusión, no es posible tener por transgredido el artículo 45 constitucional, por cuanto la Ley 8464 no impone limitaciones a la propiedad privada, sino todo lo contrario, lo que hace es autorizar la titulación de propiedad privada en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo.

XI.-

Conclusiones y alcances de la declaratoria con lugar de esta acción.- Dado que la ley impugnada permite la posesión privada y la usucapión sobre bienes del demanio público –como lo es la zona marítimo terrestre-, reconociendo incluso tal posesión privada hacia el pasado y a modo de privilegio respecto de los pobladores de Cahuita y Puerto Viejo, resulta en su totalidad contraria al Derecho de la Constitución Política. En razón de lo cual procede declarar la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley impugnada por violación del principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, y con ello de los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política; además de violentar el artículo 33 y 34 Constitucionales. Así entonces, procede la declaratoria de nulidad de toda la ley con efecto retroactivos a la entrada en vigencia de la ley y sin tomar especial consideración sobre supuestos derechos adquiridos, pues a todas luces, no es constitucionalmente posible haber adquirido derecho válido alguno en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo, al menos no después del año 1977 –fecha en que por entrar en vigencia la Ley de la zona marítimo terrestre quedaron derogadas las leyes no.35 y no.166-. Siendo que, si el derecho no llegó a nacer o constituirse, tampoco pudo incorporarse al patrimonio particular, ni puede ser afectado por esta declaratoria de nulidad; así que en esta hipótesis no es invocable la doctrina de los derechos adquiridos. Lo anterior implica que quedan nulas también las posibles adquisiciones por usucapión -y sus inscripciones en caso de que las hubiera- en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo dadas con posterioridad a 1977. Al respecto, si alguna parte se siente perjudicada en su patrimonio corresponderá que alegue la respectiva responsabilidad ante las instancias judiciales pertinentes.

Por tanto:

Se declara CON lugar la acción. En consecuencia, se anula la Ley No. 8464 “Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón”, del 25 de octubre del 2005. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada.Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. N..-

Adrián Vargas B.

Presidente a.i.

Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Horacio González Q.

FCC/mhernandezr/jcalderonm.-

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